A quantidade de projetos de PPP avança no Brasil ininterruptamente desde 2009 – mais rapidamente do que seus críticos esperavam, mais lentamente do que seus entusiastas gostariam. Ocorre que a agregação de contratos proporcionada pela concessão pública tem grandes vantagens (já falei diversas vezes sobre elas aqui no blog), mas também traz desafios, tanto aos investidores quanto aos concedentes. Não vou chegar nem perto de exaurir o tema aqui, apenas pontuarei alguns desses aspectos mais relevantes.
Em primeiro lugar, há que se considerar que a PPP não é solução para qualquer caso. Existe um conjunto delimitado de serviços públicos que se beneficiam adequadamente desse instrumento, e um dos motivos é o alto custo da estruturação desses contratos. O desenho da concessão é complexo, depende da atuação de diversos profissionais de diversos campos de conhecimento (advogados, financistas, arquitetos, engenheiros, sociólogos, ambientalistas etc.), profissionais estes que precisam entender bem de seus próprios campos profissionais e de PPP. Não é algo trivial, muito menos barato. Portanto, se aplicam bem a projetos grandes, cuja economia de escala justifique esse alto custo de transação. Este ponto ajuda a entender por que o governo incentiva a formação de consórcios intermunicipais para a estruturação de concessões em municípios pequenos.
Outro desafio, oriundo da mesma questão da complexidade dos projetos, é que os sistemas complexos estão sujeitos a maior risco de falha, porque existem mais componentes de risco. Explico melhor: contratos simples são gerenciados com maior facilidade porque o gestor precisa estar atento a menos elementos. Quando o contrato é muito complexo, aumenta o risco de algum elemento essencial falhar sem que ninguém esteja prestando atenção. O resultado é que uma quantidade considerável desses contratos serve bem para a construção de manuais futuros e registros de lições aprendidas. Ótimo para a maturidade das concessões no país, mas talvez não seja tão bom para o poder concedente que topou o desafio do pioneirismo.
Existem também os desafios externos à fase da prancheta, como o limitado fôlego do investidor nacional. E temos um excelente exemplo para isso, o setor de iluminação pública, tido como um dos setores mais atraentes ao investidor nos dias de hoje por ter garantia tributária de receitas, maturidade jurisprudencial, linhas de crédito e a possibilidade de escala de investimentos. Mesmo assim, os leilões mais recentes têm recebido uma quantidade menor de propostas, há menos licitantes interessados. O capital privado que atua neste setor é limitado a um certo número de empresas. Ainda que recebam a participação de capital estrangeiro em algum arranjo específico, existe um limite de capacidade ou de apetite do investidor que começa a se delinear no horizonte muito antes de termos toda a iluminação pública do país modernizada. E com isso, se reduzem os deságios nas licitações e os municípios tendem a enfrentar uma curva ascendente de custos com as concessionárias.
Também se apresenta como desafio significativo o conjunto de processos judiciários obrigatórios durante o desenvolvimento do projeto, os quais adiam os lançamentos dos editais ao mercado. Em algumas localidades do país, esse período de análise dos projetos por órgãos de controle pode ser muito grande, o que acaba provocando uma demora adicional até que o cidadão ou usuário do serviço público seja beneficiado. Ressalto o adicional porque o processo de estruturação dos contratos também leva tempo, podendo significar vários anos em alguns casos.
Pontuo aqui mais um elemento importante ao risco político do projeto de concessão: em vários setores, a concessão pública acarreta necessário aumento de arrecadação pela prestação do serviço concedido, seja por meio de tarifas cobradas diretamente pela concessionária, seja por meio de aumento de cobrança pública via alguma espécie tributária legalmente prevista. Subestimar esse fator já levou algumas iniciativas a não se concretizarem.
Em suma, existem ainda outros diversos pontos a serem observados como condições de riscos à utilização da ferramenta da PPP pelo poder público. Também concluímos, com grande segurança, que existem pelo menos dois grupos em que os serviços públicos podem ser classificados: aqueles para os quais vale a pena fazer uma PPP, e aqueles que não são tão afeitos a esta solução. E como saber se o meu caso está num grupo ou em outro? Existe uma ferramenta adequada para isso, que ainda tem sido pouco explorada. Ferramenta esta que faz parte do conjunto de produtos desenvolvidos durante o estudo de viabilidade da concessão: o estudo de value for money (valor pelo dinheiro). Esse estudo apresenta (ou deveria apresentar) ao poder concedente um diagnóstico detalhado sobre a oportunidade e conveniência de se adotar ou não a PPP como solução para um caso concreto de prestação de serviço público.
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Blog do Trevisan 