PPP Habitacional no horizonte

A viabilização econômica de habitação social no Brasil (e no mundo) já conta com uma nova possibilidade, e muito promissora. Até pouco tempo atrás, todas as nossas políticas habitacionais de Estado foram baseadas na propriedade de imóvel subsidiado: desde os Institutos de Aposentadorias e Pensões do Estado Novo (1937-1964, 123.995 UH), passando pela discreta Fundação da Casa Popular – FCP (1946-1964, 18.132 UH), O Banco Nacional da Habitação (1964-1986), o Programa Minha Casa Minha Vida (desde 2009).

Porém nenhum desses programas chegou nem perto de resolver o problema habitacional no país. Aliás, não chegaram nem a amenizar o déficit habitacional. Mesmo o Minha Casa Minha Vida, que viabilizou 14,7 milhões de UH até 2017, não chegou nem a estabilizar, no saldo acumulado de todo o período, uma demanda que nunca para de crescer. Ou seja, há uma conclusão óbvia de que precisamos adicionar novas possibilidades de soluções a nossa carteira de opções.

E é o que está acontecendo: o Estado, sem capacidade econômico-financeira suficiente para fazer os investimentos necessários tem se aproximado cada vez mais de investidores privados – segmento este cada vez mais líquido e à procura de projetos estáveis, seguros e minimamente atrativos. Isso acontece cada vez mais porque as opções de aplicações financeiras estão cada vez mais restritas e com retornos decrescentes. É um fenômeno mundial que já chegou por aqui.

A forma de viabilizar essa aliança de interesses de forma vantajosa ao Estado (ou seja, que não represente um custo final maior que a opção de investimento Estatal direto ou pela tradicional contratação simples de obra) tem sido a parceria público-privada. E os exemplos já existem, concretizados.

O Estado de São Paulo tem feito grandes avanços nessa modalidade. A primeira experiência foi a PPP do centro de SP, já idealizada com o propósito de estabilizar um padrão a ser reproduzido. Porém, é importante observar que, até este momento, a PPP habitacional ainda não se consolidou como divisor de águas para o ambiente regulatório e institucional habitacional brasileiro, mas ainda corre como novo impulso à agenda neoliberal que vem, ainda que lentamente, se cristalizando ininterruptamente no país desde a década de 1990.

Um ótimo exemplo está no próprio Estado de São Paulo: de um lado, a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU), originada no modelo nacional-desenvolvimentista típico da década de 1980, continua atuando da forma tradicional de sempre: subsidiando a transferência de propriedade diretamente à família beneficiada, o que gera um crédito de recebíveis no longo prazo. A novidade é que este mesmo modelo já participa do complexo desenho do projeto das PPP Habitacionais, empregando estes mesmos recebíveis como um dos componentes do pacote de garantias às contraprestações.

Como isso acontece? Em São Paulo, surgiu uma instituição (Agência Casa Paulista, 2010) especificamente criada com o propósito de introduzir a alternativa de provisão habitacional via PPP em nosso leque de opções, mesmo que isso ocorra de forma incremental.

Com isso, o eixo de oferta habitacional se deslocou do modelo de produção direta do nacional-desenvolvimentismo que sobrevive desde a década de criação do CDHU para o fomento à participação do privado no processo em mais etapas do desenvolvimento imobiliário. A construção (engenharia, tecnologia e obra) é a parte mais simples desse processo. O mais difícil é viabilizar economicamente a demanda, ou seja, muni-la de poder de compra das moradias, de forma a manter os riscos em níveis viáveis. Esse deslocamento começa com o próprio significado de déficit habitacional, que atualmente migra do conceito de direito social para uma tradução mais associada à demanda de mercado.

Assim sendo, a viabilização do cidadão como consumidor passa a ser o desafio principal. Isso tem sido feito nos últimos anos através de fundos públicos (FDS, FAR) ou parcialmente públicos, como o Fundo de Garantia do trabalhador (FGTS). Ao ampliar a capacidade econômica da família de baixa renda em contrair crédito, o Estado aumenta a probabilidade de viabilidade econômica dos empreendimentos habitacionais de mercado.

A legislação específica brasileira, numa exceção à regra macro da Lei 8.666/93, permitiu que os estruturadores e desenvolvedores dos estudos prévios participassem dos leilões finais dos serviços concedidos. Esse foi o caminho de viabilização para instrumentos como o Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) e a Manifestação de Interesse Privado (MIP). Esse caminho jurídico direciona para um modelo voltado mais às grandes empresas, com maior capacidade técnica e econômica para os estudos. É um sentido inverso ao da subcontratação tradicional (como faz a CDHU até os dias atuais), que serve-se também (e principalmente) de serviços prestados pelas pequenas e médias empreiteiras.

A Secretaria Estadual de Habitação de São Paulo usou a MIP como instrumento jurídico para a PPP habitacional no Estado. O desenvolvimento do projeto nos moldes de uma PPP via Casa Paulista transferiu ao privado o próprio desenho da estrutura do programa (aqui certamente está uma das maiores novidades da iniciativa). Além de diversas outras características inovadoras, o risco é mais compartilhado com o setor privado.

A formulação da política e a viabilização de seu financiamento (o chamado grau de financiabilidade) são também transferidas ao parceiro privado. Isso fez com que o poder concedente (Estado) pudesse receber estudos de qualidade muito superior e muito mais aprofundados do que aqueles pelos quais poderia pagar por meio de uma contratação tradicional pela Lei de Licitações para aquisição desses produtos. Não existe nenhuma mágica nisso: acontece porque o parceiro privado tem o poder de alocar temporariamente uma grande equipe multidisciplinar num projeto específico. Na melhor das hipóteses, seria muito custoso (quando não inviável) ao Estado manter equipes semelhantes permanentemente.

A única opção à administração pública seria contratar consultores no mercado, mas isso a obrigaria a obedecer à Lei 8.666/93, que privilegia o julgamento pelo custo, e não a qualidade, em processos tipicamente morosos e sujeitos a questionamentos por parte de inúmeros tipos de órgãos de controle.

A PPP habitacional tem a grande vantagem de antecipar investimentos que, por outra via, levaria muito tempo. Ou seja, esse modelo de desenvolvimento habitacional antecipa os benefícios sociais à população, porque esse tipo de estruturação prevê (e exige) pesados investimentos privados nos primeiros anos do contrato, com uma contrapartida de receitas em forma de contraprestações pecuniárias distribuídas ao longo de um período longo de tempo que, pela Lei das PPP, pode chegar a 35 anos.

As experiências de São Paulo também inovaram no que se refere à constituição de garantias: seis contraprestações (mensais) foram garantidas por um fundo criado especificamente para esse tipo de operação, por meio da Companhia Paulista de Parcerias (CPP). Além desse fundo constituído pelo tesouro estadual, foram formadas garantias subsidiárias pelo fundo de recebíveis do CDHU (aqui que ela entra no desenho da PPP), oferecido à concessionária em caso de inadimplência nas contraprestações de obrigação do governo estadual. É importante ressaltar que as garantias são estratégicas para a atratividade do projeto, porque atuam num dos pontos mais sensíveis do conjunto de preocupações do investidor – mas não representam necessariamente um custo, pois só são executadas em caso de inadimplemento por parte do poder concedente.

A PPP habitacional é um desenho em que o Estado não sai totalmente de cena para dar lugar ao privado. Mas também não se interpõe como obstáculo para o empreendedorismo. Aqui reside uma de suas maiores inteligências: o Estado adota uma nova posição de catalisador de forças e recursos de forma a direcionar as características inerentes ao empreendedor privado para a formação de um mercado sadio e socialmente benéfico. Se isso vai dar certo e ser efetivo do ponto de vista coletivo, o tempo dirá. Este navio já está em curso.

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