Docklands: origens das parcerias público-privadas em urbanizações

O final dos anos 1970 na Inglaterra foi a época das imensas áreas devolutas, ruínas de fábricas e armazéns completamente obsoletos. Muitas dessas áreas eram públicas, configurando uma situação que não iria se modificar sem iniciativas concretas. Porém, a situação fiscal dos governos locais era frágil, e havia grandes cortes nos gastos em setores aos quais essas terras haviam sido adquiridas.

Muitas delas pertenciam a corporações públicas, caso das autoridades das Docas. Estas detinham uma imensa área próxima à City de Londres, onde, em outros tempos, estivera situado o maior porto em operação do mundo – uma região conhecida como as Docklands de Londres. Disputas trabalhistas e a transferência de operações comerciais para outros portos da região acabaram com a viabilidade comercial portuária naquele local. Alguns anos mais tarde, o transporte em containers só consolidou essa ruína: as operações remanescentes foram transferidas para Tilbury, 30 milhas a jusante. Entre 1967 e 1980, todos os sistemas do porto foram desativados. A quantidade de empregados despencou de 30.000 postos no seu auge, para 2.000 trabalhadores em 1981.

Entre 1970 e 1974, o governo conservador entregou o problema a uma consultoria de engenharia, que propôs a mudança do caráter da área, com residências novas e luxuosas, marinas, lazer e serviços. As comunidades portuárias locais reagiram com intensas críticas à proposta. Nessa mesma época, esse tipo de problema ganhava novas proporções e espaços na discussão pública, e logo ficou claro que o destino das Docklands serviriam de modelo para outros lugares. O governo se viu, então, forçado a aceitar as comunidades locais. Era também necessária uma direção central para coordenar inúmeros atores, papel esse que coube ao GLC (Conselho da Grande Londres), e a execução estratégica foi outorgada a uma comissão mista criada em 1973, por iniciativa do próprio GLC.

O resultado veio em 1976, com uma proposta de reurbanização de parte da área para habitação popular para a baixa renda, ou como área industrial ou de armazenagem. Porém, naquela mesma época os programas de habitação social estavam sofrendo fortes cortes no orçamento, e havia imensas áreas industriais desocupadas na região. Além disso, apesar da proximidade à City, a proposta havia reservado pouca área para escritórios. Ou seja, reforçava, em muitos pontos, as mesmas estruturas sociais e econômicas que haviam levado as Docklands àquela situação em que se encontrava: obsoleta, desocupada e improdutiva. Até os habitantes locais que simpatizavam com algumas dessas ideias se decepcionaram com a ausência de propostas concretas.

Os cortes no orçamento público criaram um vácuo financeiro absolutamente insuficiente para essa primeira estratégia de abordagem. Seria necessário um investimento privado um pouco superior à colocação pública. Isso não era nenhum absurdo, e muito menos inviável, como se comprovaria nos anos seguintes. Mas naquele momento ninguém havia ainda aberto diálogo com fundos de pensão, seguradoras, ou instituições financeiras. Adicionalmente, o investidor privado exigia também uma corporação urbanizadora com um nível mínimo de blindagem em relação a interferências políticas. Sem isso, não haveria confiança suficiente para a adesão do capital privado ao projeto.

Em 1979, os conservadores voltavam ao poder novamente com Margaret Thatcher. Entre outras consequências, surgiu um contexto em que a tarefa do planejamento seria a de viabilizar a reciclagem urgente de solo urbano degradado para usos mais elevados. Esse entendimento estava alinhado com as mais recentes experiências norte-americanas, e caracterizava um novo entendimento sobre o planejamento:

  • planejamento contra o longo prazo
  • contra qualquer tipo de plano já publicado
  • despreocupado quanto a eventuais demolições mesmo antes da conclusão de obras se surgisse algo mais lucrativo no meio do caminho (isso aconteceu nas docklands)
  • explorava oportunidades à medida que essas surgissem

A única forma de resolver o problema sem um imenso investimento público seria através da criação de uma imagem transformadora crítica, suficiente para impulsionar um processo urbanizador crescente. Isso dependia de credibilidade a favor das Docklands, algo que só ocorreria com o aproveitamento oportunista de propostas vindas de empreendedores.

Muita coisa foi conseguida na área em apenas cinco anos (1981-1986):

  • As Docklands conseguiram atrair um investimento privado seis vezes maior que o investimento público
  • 400 novas empresas foram atraídas para o local
  • 8.000 novos empregos foram gerados
  • 4.000 novas moradias estavam disponibilizadas, e outras 10.000 estavam em projeto ou obras
  • Um novo sistema de transporte sobre trilhos já estava sendo trabalhado

 

Isle of Dogs, epicentro das Docklands de Londres

 

Peter Hall conclui que o ótimo é inimigo do bom: para socorrer algumas áreas intra-urbanas, pode vir a ser necessário usar soluções muito heterodoxas, selecionando territórios pequenos e seletos para que fossem simplesmente abertos a qualquer tipo de empreendimento, com um nível mínimo de controle. Mais ou menos como se recriar a Hong Kong dos anos 50 e 60.

Essa receita heterodoxa seria composta por três elementos básicos:

  1. Fortemente baseada na livre iniciativa
  2. Burocracia reduzida ao mínimo
  3. Moradia seria uma opção, determinação esta contrária aos controles usuais do Reino Unido

Obviamente, nada mais distante do Estado de bem-estar social, que apostava no potencial vigor econômico de Hong Kong. Uma solução drástica que, por este mesmo motivo, só poderia ser experimentada em escalas pequenas e em áreas cirurgicamente selecionadas.

É importante lembrar que, mesmo em Hong Kong, os investimentos na produção de moradias era mantido dentro de um mínimo exigido, algo que reprimia demandas por aumentos salariais e mantinha os custos de mão de obra entre os mais baixos do mundo desenvolvido.

Entre 1980 e 1981, foram designadas 15 novas zonas empresariais (inclusive a Isle of Dogs, região central das Docklands de Londres), com favorecimentos tributários e simplificação em processos de planejamento físico. Um esquema modesto com resultados igualmente modestos: criou 8.000 empregos, dos quais 75% estariam naquela localidade de qualquer forma, ainda que não houvesse qualquer intervenção. E mais de 30% deles surgiram em apenas 3 das 15 zonas empresariais criadas.

Por outro lado, isso não reduz a grandiosidade de outros fatos que ocorriam na mesma época nas Docklands: um consórcio norte-americano apresentava um projeto de um grande complexo corporativo para Canary Wharf, no coração da Isle of Dogs, aproveitando as benesses da zona de empreendimento para gerar 46.000 novos empregos no local. O acordo para sua realização foi conseguido em 1987 com um grupo canadense, consolidando um manancial expressivo de empregos em apenas seis anos.

A ideia foi apoiada pela administração Ronald Reagan nos Estados Unidos, onde curiosamente ganhou também o apoio de políticos intra-urbanos da esquerda liberal. Foram aprovadas 1.400 zonas de empreendimentos em 680 localidades norte-americanas. O Departamento de Habitação e Urbanização fez um estudo com apenas 10 delas, onde observou que 263 empresas haviam investido 147 milhões de dólares. Esse esforço criou ou manteve 7.000 empregos nessas dez áreas.

 

Fonte: HALL, Peter. Cidades do amanhã: uma história intelectual do planejamento e do projeto urbanos no século XX. São Paulo: Perspectiva, 2013. p. 405-428.

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